英国工作许可制度概况

英国工作许可制度概况

1919－1920年期间，英国政府首次引入工作许可制度，主要为限制英联邦国家以外的劳务的涌入。对来自英联邦国家的劳务则一直推行自由流入的政策，直至《1962年英联邦移民法案》的颁布实施，英政府才对英联邦国家的劳务流入加以控制（爱尔兰除外）。1972年，英政府实施《1971移民法案》，规定工作许可不准再颁给来自欧共体（EEC）以外的非熟练及半熟练工人，英联邦国家的居民从此不再享受任何特权。
2001年大选之后，为弥补国内某些部门技术人员的空缺，并提高英国经济的竞争力，英政府将《高技能移民计划》等新制度引进了工作许可制度体系，作为提升国民技能水平、减少非正规移民及非法劳务流入的措施之一。这也是英政府首次将工作许可制度与移民制度更紧密地结合起来，工作许可局也由此由教育和技能部（Department for Education and Skills）划入内政部管理。

当前实施的工作许可制度较以往复杂并成熟得多，包括以下四个部分：

（一）主体方案(Main Scheme)：包括工作许可(Work Permits)、第一许可(First Permissions)、培训和工作经验方案(Training and Work Experience Scheme)。
目前的《主体方案》是在《1971移民法案》的基础上不断发展和完善起来的。在过去20多年时间里，该方案分别在1981、1989及2000年经过了三次主要的复审。1981年复审是为了提高审查效益，加快劳务的流动性以满足企业不断增长的需求；1989年复审引进了两级制度（Two-Tier System），一级制度（Tier 1）的审批较为简洁，主要为方便引进高级管理人员和英国特别空缺的人才，二级制度(Tier 2) 则继续沿用以前较为严格的审批程序，申请人必须符合规定的一般性条件。在此之间，“关键劳务”（keyworkers）的概念被引进主体方案，意欲引进有特殊技能、有语言和文化水准的高水平人才。以上改革使得劳务制度更加简便、透明、效益化，流动性更强，也更能满足雇主的需求，同时带来了以下两大变化：一是审批时间大为缩短，由数周变为数天；二是在工作许可局之下成立了“部门工作组”(Sectors Panels)，其成员包括了雇主和贸易工会的代表。部门工作组的主要任务是根据各经济部门的实际情况，评估劳动力市场状况，监控劳务缺乏程度和类别，并提出适当的建议。

（二）高技术移民方案(Highly Skilled Migrant Programme，HSMP)：为便于引进国外有特殊技能和经验的人士到英国就业或开办企业，英政府在2002年1月发布该方案，并在2003年10月做了进一步修改，以进一步达到鼓励人才输入的目的。持此种工作许可的人士在英国居住满4年后，可望获取英国居留权。

HSMP为非欧盟国家的居民开创了经济移民的新天地。与《主体方案》不同，申请此种工作许可之前，不需要事前提供特定的工作岗位空缺，许可证直接发给申请工作者本人，不需与雇主提供的工作相捆绑。此外，英国历史上首次使用“分数制度”来颁发工作许可。为成功获取HSMP工作许可，申请人保证能够在英国继续其所选事业的同时，还要在以下5个领域获取65分以上的成绩：教育资质、工作经验、以往收入、所选领域之成就、HSMP优先申请项目。

据统计，自2002年2月至2003年7月间，4861人申请HSMP工作许可，其中2978人（61％）成功获取，并主要分布于以下4个领域：金融（包括会计、银行、投资等）；商业经理人（包括咨询师、主管、执行官）；信息和通信技术（ICT，包括软件工程师、计算机专家、电信专家）；医疗行业。虽然此种工作许可数量相对甚微，但它的意义在于：有意鼓励企业家们以英国为家，并表明英国政府对获取技术及更宽泛意义上的全球竞争的态度。

（三）季节性农工方案(Seasonal Agricultural Workers Scheme)：主要是在农忙季节，从欧洲大陆雇佣一些18－25岁左右的年轻人作为英国农场主们的帮手。目前实行操作员及配额管理制度。操作员（Operators，目前有7名）负责招募雇工并分配至农场，还要保证他们获得适当的工资及生活条件。配额主要用来进行方案管理。二十世纪九十年代，配额数量一直是1万名，2001年升至15200名，至2003年达到25000名。

英国政府在2002年对该方案进行了复审，主要对操作员的作用进行了修改，预计于2004年1月起实施。新方案规定，操作员要根据农场主们的用工要求制订标书，配额将根据操作员的投标情况予以分配。此外，操作员们还要提交三年期的农忙时节雇工需求预测，以利于政府制订中长期规划。

根据统计，2002年，有19372名外国人士在该方案许可下来英工作。其中，25％是波兰人，20％是乌克兰人，18％来自波罗的海三国。

（四）部门方案(Sectors Based Scheme)：为满足某些部门对低技术劳工的需求，2003年5月份，英政府推出《部门方案》，首先在“食品加工”和“宾馆及餐饮”两部门试行。在“先到者优先”的原则下，授予两部门业主们各1万名的劳工进口名额（其中允许从欧盟东扩国家招聘7500名劳工，从其它国家招聘12500名），有效期截至到2004年1月。要求：国家职业资格（NVQ）3级以下、国内劳务短缺的职位；年纪在18－30岁之间。工作时间最长为1年，劳工不须携带家小，签证到期必须离开英国。英政府将根据部门实际需求情况定期进行审议或调整。

据统计，自2003年5月至8月6日止，申请人数为2559，其中2108人申请食品加工业工作许可（其中2/3为肉食加工业），451人申请宾馆及餐饮业工作许可。来自以下四个国家的劳务占了申请总数的65％：乌克兰（24％）、波兰（18％）、斯洛伐克（13％）、捷克（11％）。

三、外国劳务在英情况

以下主要介绍《主体方案》之下、1995－2002年间的工作许可证颁发情况。由于“工作许可”（WP）及“第一许可”（FP）通常被用作国际劳务流动指标，且其颁发数量占到英国政府颁发总数的75％左右，因此，外国劳务在英国的行业、职业等分布情况，主要依据2000－2002年间WP、FP的统计数据进行分析。

（一）总体情况
据统计，1995－2002年间，WP、FP的申请数量逐年稳步上升，由38617份升至155216份，8年间翻了3番以上，其中1999－2000年间是增长最快的一年（42％），2001－2002年回落到20％左右，部分折射出当时ICT产业的兴衰状况，也同时反映出当时英国医疗和其它部门的技术人员短缺状态。
同时期的许可获准情况与申请情况大体类同，年获准率大约在83％（2002年）和92％（2000年）之间，获准数量逐年上升，从1995年的32704人增加至2002年的129041人，增长了295％。在2002年通过的许可中，71％是长期签证（1年以上），29％为短期签证（1年以下）。
关于拒签情况，虽然绝对数量逐年递增，从1995年的4811人增加到2002年的13773人，增长了185％，但拒签率总体上呈下降态势。最容易被拒签的国别，首先是印度（拒签比例高达22％），其下依次是巴基斯坦、南非、菲律宾和中国。以上5个国家占了被拒签总数的一半左右。在被拒签的行业上，占最大比例的是卫生、ICT和管理。

（二）行业分布情况
2000－2002年间，英政府共签发WP、FP许可证238341份，主要分布在以下5大行业：卫生和医疗服务业（24.1％）、计算机行业（17.2％）、行政、商业和管理服务业（12.7％）、教育和文化活动（8.4％）、金融服务业（8.0％）。
与1995年时的情况相比，外国劳务的行业分布发生了很大变化，工作许可的主体已从传统的商业服务转向卫生和ICT行业。如，在1995年占13.2％的金融服务业下降至2002年的5.7％，零售业及制造业更是由1995年的11.7％、8.2％分别下降至2002年的1.4％、3.5％；与此同时，在1995年仅占比7.3％、7.6％的卫生和医疗服务业以及计算机业分别在2002年升至25.1％、14.1％。其中需要指出的是，计算机业的工作许可总数自2000年以来已呈下降趋势，并在2002年9月从短缺名单中除去。

（三）职业分布情况
2000－2002年间，“专业助理和技术职业”一直是最大的职业分布群体，虽从2001年起已呈下降趋势，但每年占比仍高达50％以上。其中最主要的3个类别是：1）卫生专业助理和卫生/医疗其它职业，比如护士、放射线技师等，2002年有21458名外国劳务在此岗位就业，占工作签证颁发总数的24.2％；2）计算机分析人员、编程人员和其它IT相关职业，2002年为10004人，占比11.3％；3）文学、艺术、体育和文娱界人士及其相关职业，2002年为5435人，占比6.1％。

其次是教师、律师等专业职业，2002年为21508人，占比24.3％，主要职业类别是：1）工程师和技师，包括软件工程师、计算机和电子工程师等，共9587人，占比10.8％；2）教师职业，5814人，占比6.6％；3）医生等卫生职业，2520人，占比2.8％。以上三类职业在近几年中均呈增长态势，特别是教师职业，自2000－2002年的3年间，外国教师人数自1464上升至5814，提高了4.3个百分点。
第三大职业群体是经理人和行政人员，2002年为11603人，占工作许可证颁发总数的13.1％，但近几年来无论是数量还是比例均呈下降态势（2000年为13484人，占比20.9％）。
除以上三大职业群体，其它职业依年度不同，总体只占到工作许可总数的4－12％。此外，若按职业细分，只有8个职业工作许可证的颁发数量超过了5000份，但占到了总数的71％，这说明了工作许可制度实际上仅侧重于一小部分特定职业的特点。

（四）国别分布情况
根据1995－2002年WP、FP颁发统计表，外国劳务的国别情况有较大变化。比如在1995年，美国是第一大劳务来源国，占外来劳务总数的32.6％（这一比例至今也没有被突破），日本为第二大来源国，占比10％；但至2002年，美、日劳务比例分别下降到10.8％和3.0％，在国别中排名分别下降到第二位和第七位。与此同时，印度人异军突起，所占比例由1995年的8.3％上升至21.4％，人数由1997升至18999，在各国中排名第一位。除印度之外，劳务人数增加较多的国家还有菲律宾、南非和马来西亚。

（五）国别及职业结合分布情况
根据数据分析结果，特定的国家居民与特定职业之间存在着一定的关联度。比如，来自菲律宾、津巴布韦和尼日利亚的劳务主要从事于卫生专业助理行业；工程师、技师和计算机行业是印度人的首选职业；来英国的美国人和日本人则主要在经理人和行政人员岗位上任职。
从职业情况来看，菲律宾人在“卫生专业助理”的工作许可颁发总数中，占据了1/3的比例；印度人则在“工程师”和“技术专家”名额中占比70％，在“计算机分析员”和“计算机程序员”中占比78％；美国人在“商业和金融专业助理”、“经理人”以及“行政管理人员”的职位竞争中占绝对优势。
但情况也在不断变化之中。比如，2000年发给中国劳务的餐饮业工作许可证占中国劳务获取总数的14％左右，而这一比例在2002年上升到了21％。美、日在商业经营和行政管理职位上的主导地位已被逐步销弱。

（六）企业内部人员转移情况
企业内部人员转移所占比例较大一直是工作许可制度长期存在的一大特点。企业内部人员转移是指跨国企业把其内部人员在不同时期派往不同的国家工作。在二十世纪八十年代，这个比例大约占到WP和FP的一半左右。但在2000年，此比例已下降至31％，至2002年更是下降至21％左右，一方面说明需要工作许可的企业人员转移数目已基本停滞，另一方面表明工作许可制度的进一步开放使其只占较小比例。